从公文写作角度解构
政府工作报告是怎样炼成的
文•彭金良
每年3月召开的全国两会是我国重要的政治活动，政府工作报告作为关注度最高的文件材料之一，是国务院依照《宪法》规定向全国人民代表大会负责并报告工作的体现，凝聚了大批笔杆子的心血和努力。今年的政府工作报告也不例外，这是一篇十多亿人关注的重要报告，不是简单的文字堆彻，而是一份“回应了社会关切、反映了各方期待，是一个提振信心的好报告”，其通过总结过去、反思问题、规划未来等多个维度，展现了我国政府职能在现代社会中日益增长的复杂性和重要性。
这份沉甸甸的重大文稿，光是网友留言就达到200多万条，做到了每一句都是政策、每一句都是热点，上接天线、下接地气、上下贯通、融为一体。从这份报告可以看出，起草好一份重大文稿是各级笔杆子的重要任务，如果把政府工作报告起草好了，那就意味着其文稿起草水平达到了“战略写手”级别。现在我们就从公文写作的角度重新解构这一份重磅报告的写作方法。
一逻辑架构：经典“三段式”结构
政府工作报告作为权威性官方文件，具有法定性、全面性、民主性、行政性、概括性、时代性等特点，代表政府的工作成果，是政府向人民负责、接受人民监督的重要途径，其框架基本上已经形成相对固定的格式，一般不追求框架结构上的创新，侧重于内容的铺排和政策的导向。今年的政府工作报告延续了往年的经典“三段论”结构，第一部分总结成绩约4400字，约占报告全文的1/4；第二部分约2100字，占1/8;剩下为第三部分，超10000字，占报告全文的2/3以上，充分说明政府工作报告侧重在于部署新一年工作，引导社会预期。
1、总结成绩振奋人心。这部分主要是回顾政府过去一年工作的主要成绩，分别包含交代背景、从各方面总结工作亮点、表达对社会各界的感谢、反映存在问题并表现政府解决问题的信心决心。具体到今年的政府工作报告而言:
交代背景部分“党的二十届三中全会胜利召开”、“隆重庆祝中华人民共和国成立75周年”、“面对外部压力加大、内部困难增多的复杂严峻形势”等，交代时代背景的作用在于为代表和广大群众理解政府工作的宏观视角，展现政府在工作中如何应对挑战和困难，工作成绩来之不易。
总结成绩部分先具体罗列具体成绩，再分述具体做法，这也是政府工作报告总结成绩的常用写法。但这部分写作的弹性比较大，先总结具体成绩，再分述具体作答能够使相关成效和做法条理更加清晰，有时为了节省篇幅，会将具体成效和做法合在一起，例如2020年国务院政府工作报告由于疫情影响推迟到5月份召开，所以将成效和做法合在一起，并花相当篇幅总结疫情应对的成效和做法，再如2021年也是把做法和成效合在一起，原因在于2021年除了总结过去一年成绩，还有总结“十三五”发展成绩和谋划“十四五”目标任务，因此总结2020年成绩部分为了节省篇幅而采取合并。今年的报告将成绩总结为“稳”的态势巩固延续、“进”的步伐坚实有力两大部分，体现了党中央稳中求进、以进促稳的工作总基调，“稳”体现在经济规模稳步扩大、就业物价总体平稳、国际收支基本平衡、民生保障扎实稳固等，“进”体现在产业升级有新进展、创新能力有新提升、生态环境质量有新改善、改革开放有新突破等方面。主要工作则分别从因时因势加强和创新宏观调控、坚定不移全面深化改革扩大开放、大力推动创新驱动发展、统筹城乡区域协调发展、积极发展社会事业、持续加强生态环境保护、加强政府建设和治理创新等方面全面总结，特别注重推动高质量发展、特别注重进一步全面深化改革、特别注重体现“民生为大”、特别注重提振信心。
表达感谢则体现政府的谦虚态度和对现有支持者的感谢，体现政府所取得的一切工作都是在党委的领导下取得的，体现政府工作时全体上下共同努力成果，团结奋斗才能凝聚高质量发展的合力。报告专门向全国各族人民，向各民主党派、各人民团体和各界人士等表示衷心感谢！
问题不足部分反映政府抓工作的辩证思维，任何工作都不是完美的，总结成绩是主流，同时也要看到存在问题和不足，善于看到问题、敢于直面问题，这是政府工作的应有态度。报告分别从国际、国内两个方面分析问题和挑战，国际上外部环境更趋复杂严峻，地缘政治紧张因素依然较多等，国内则经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足，特别是消费不振，民生领域存在短板，一些干部乱作为、不作为、不善为等，但总体上我国具有诸多优势条件、有效治理机制、广阔增量空间等，经济长期向好的基本趋势没有改变也不会改变，看到问题更看到信心所在。
2、总体要求对标对表。对于这一部分，相信大部分笔杆子都有似曾相识之处，就是与2025年中央经济工作会议的众多要求具有高度一致性，这就体现了政府工作报告落实中央经济工作会议的政治性，中央经济工作会议定要求、定方向、定政策，政府工作报告要抓好落实、细化要求。具体分为三大部分：
总体要求部分全文贯彻中央经济工作会议要求。开篇即明晰2025年政府工作所处的历史阶段，是“十四五”规划收官之年，说明政府工作安排要受到历史进程的影响，不能孤立地看待问题，因此开篇即明确2025年工作所处的历史阶段，帮助读者理解工作安排的时代背景和社会意义，增强说服力和可信度。接下来全部使用中央经济工作会议关于新一年工作的总体要求，体现了政府工作不折不扣贯彻党委工作要求的特点。
提出新一年经济发展的预期目标，包含主要经济指标，以及提出这些指标的主要考虑等，“既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接，突出迎难而上、奋发有为的鲜明导向”。提出这些目标，是经过大量反复的论证提出来的，主要基于“我国经济持续回升向好的态势还在不断巩固拓展”、“我国经济发展累积了很多积极有利条件”、“宏观经济政策和各方面政策举措提供了强有力的支持”等，提出这些目标既有良好的现实基础，也需要“付出非常艰苦的努力”，坚持“稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合”，体现了政府在市场经济中发挥着“有形的手”重要的作用，实现与市场这只“无形的手”互相配合，形成合力。
提高宏观政策的实施效能，分别从财政政策、货币政策、民生导向和政策“组合拳”四方面进行阐述，说明新一年虽然我国面临有效需求不足，特别是消费不振等国内外诸多问题和挑战，但我国的政策工具优势具有多样性和充分性，尤其是财政政策、货币政策是宏观调控的两大工具，在稳定经济预期方面具有重要作用。以财政政策为例，我国通过实施更加积极的财政政策，释放财政资金规模超35.9万亿元，为新一年经济发展注入了强劲动力，主要发挥好这些政策的作用，相信完成年度经济目标任务是没问题的，给全社会非常大的信心预期。
3、部署工作突出细化。在明确新一年工作目标和宏观政策取向后，就要制定实施这些目标任务的具体路径，也是工作报告的主题部分和核心内容。这部分内容共分为十个方面工作，大体上对应中央经济工作会议的九项重点任务，即是讲中央经济工作会议的第二点“以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系”拆分为第二点“因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”和第三点“深入实施科教兴国战略，提升国家创新体系整体效能”，体现政府在贯彻党委部署时更细化更具体的写作要求。
第一个重点工作是大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求，从消费、投资两个方面进行谋篇布局。导语强调要“促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚”，论述了消费和投资对于新一年工作的首要地位，更是有力回应问题和挑战中“有效需求不足”“消费不振”的问题。
第二个重点工作因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系，分别从培育壮大新兴产业、未来产业，推动传统产业改造提升，激发数字经济创新活力三个重点进行部署，代表我国发展新质生产力、构建现代化产业体系的重点方向。导语突出科技创新与产业创新融合发展明确现代化产业体系包括先进制造业，也包括现代服务业。当然现代化产业体系也包括现代农业和基础设施建设，因为基础设施已经在扩大投资中部署，现代农业放在第七部分的乡村振兴，这里仅部署制造业和服务业。新兴产业点名商业航天、低空经济两个产业，未来产业则点名生物制造、量子科技、具身智能、6G四个产业，同时强调要梯度培育专精特新中小企业和独角兽、瞪羚企业等创新型企业。数字经济是我国发展优势产业，报告提出持续推进“人工智能+”行动，扩大5G规模化应用，加快完善数据基础制度，促进平台经济规范健康发展，通过这些实打实的举措，将推动我国数字经济持续提质增效，引领全球数字经济发展。
第三个重点工作是深入实施科教兴国战略，提升国家创新体系整体效能，分别从加快建设高质量教育体系、推进高水平科技自立自强、全面提高人才队伍质量三个方向明确工作重点。导语与党的二十届三中全会、中央经济工作会议相一致，就是要一体推进教育发展、科技创新、人才培养。“人才队伍建设”突出“赋予用人单位更大自主权”，是破解近年来我国人才评价与使用有所脱节的问题，把评价权交给企业，最大程度释放人才自主性。
第四个重点工作是“推动标志性改革举措加快落地，更好发挥经济体制改革牵引作用”，主要是贯彻落实去年召开的党的二十届三中全会，今年是进一步全面深化改革的开局之年，必须在重点领域改革取得新突破，体现在政府以改革破除体制机制障碍的决心。
第五个重点工作是“扩大高水平对外开放，积极稳外贸稳外资”，从“稳定对外贸易发展”、“大力鼓励外商投资”、“推动高质量共建“一带一路”走深走实”、“深化多双边和区域经济合作”四方面作出部署。外贸始终是我国开放行经济的重要组成部分，也是畅通国内国际双循环的关键枢纽，我国的“新三样”等中国制造要走出去扩大市场，加快从贸易大国走向贸易强国转变，就必须稳住和扩大外贸基本盘，报告分别从外贸政策、优化金融服务、促进跨境电商发展、拓展境外经贸合作区功能、高质量办好重大展会等作出了系统部署。
第六个重点工作是“有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线”，分别从持续用力推动房地产市场止跌回稳、稳妥化解地方政府债务风险、积极防范金融领域风险作为今年工作重点，其中房地产依然作为我国经济支柱重要产业，必须始终按照三中全会提出的“止跌回稳”，报告中提出了因城施策调减限制性措施，加力实施城中村和危旧房改造，盘活存量用地和商办用房，拓宽保障性住房再贷款使用范围，建设安全、舒适、绿色、智慧的“好房子等方面提出应对措施，必将推动我国房地产向着发展新模式转变。化解地方政府债务风险，旨在为地方政府腾出更大发展空间，更好地发展经济、保障民生，报告强调要完善和落实一揽子化债方案、支持打开新的投资空间、做好地方政府隐性债务置换工作、坚决遏制违规举债冲动、做好地方政府隐性债务置换工作等提出解决措施，通过落实这些强有力的化债措施，必将有效调动地方政府发展经济保障民生的积极性。
第七个重点工作是“着力抓好“三农”工作，深入推进乡村全面振兴”，分别从重要农产品稳产保供、巩固拓展脱贫攻坚成果、扎实推进农村改革发展三个方面提出工作措施。
第八个重点工作是“推进新型城镇化和区域协调发展，进一步优化发展空间格局”，分别从城镇化建设、区域战略实施两大部分提出工作措施。其中“深入实施新型城镇化战略行动”强调科学有序推进农业转移人口市民化、加快补齐县城基础设施和公共服务短板、大力发展县域经济、发展现代化都市圈、持续推进城市更新和城镇老旧小区改造、统筹城市低效用地再开发、加快健全城市防洪排涝体系、发展数字化智能化基础设施等，城镇化依然是我国经济发展大文章，核心在于坚持以人为本提高城镇化质量水平。
第九个重点工作是“协同推进降碳减污扩绿增长，加快经济社会发展全面绿色转型”，分别从加强污染防治和生态建设、加快发展绿色低碳经济、积极稳妥推进碳达峰碳中和等提出具体部署。污染防治和生态建设主要强调持续深入推进蓝天、碧水、净土保卫战，实施生物多样性保护重大工程，健全生态保护补偿和生态产品价值实现机制，积极推进美丽中国先行区建设等。发展绿色低碳经济突出完善支持绿色低碳发展的政策和标准体系，培育绿色建筑等新增长点，完善资源总量管理和全面节约制度，健全绿色消费激励机制等。推进碳达峰碳中和强调的是“积极稳妥”，加快构建碳排放双控制度体系，开展碳排放统计核算，开展煤电低碳化改造试点示范等。
第十个重点工作是“加大保障和改善民生力度，提升社会治理效能”，从就业、医疗、社保、精神文明、国家安全和社会稳定五个方面提出工作部署。就业突出实施重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业就业支持计划，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障，开展大规模职业技能提升培训行动，加快构建技能导向的薪酬分配制度等。医疗则强调促进医疗、医保、医药协同发展和治理，深化以公益性为导向的公立医院改革等。社会保障强调提高城乡居民基础养老金，大力发展银发经济，制定促进生育政策，稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄改革等。维护国家安全和社会稳定突出深入实施安全生产治本攻坚三年行动，健全城乡基层治理体系，加强乡镇街道服务管理力量等。
最后还强调要开展“十五五”规划编制工作，发挥规划对经济社会发展的引领指导作用；强调要加强法治政府建设，提升行政效能和水平；要大力支持国防和军队建设等。最后一段强调的是责任和使命，发出共同奋斗的号召。
二写作流程：五个阶段缺一不可
根据今年政府工作报告起草组的介绍以及历年国务院及地方政府工作报告起草的情况，其写作流程主要包括五个阶段。
（一）筹备阶段。由研究部门牵头拟定工作方案，成立报告起草工作小组，合理设定起草时间节点，明确起草组具体成员，确保工作有序进行。召开报告启动工作会议，由相关领导同志作动员讲话，明确报告起草的重要性、特点和重点等，部署起草具体任务，统一思想和行动。起草组通常以研究室相关人员为主，同时抽调发改、工信、财政、金融、教育等部门业务骨干参与。要求各地各单位提供相关素材、信息、数据等，按要求参与报告起草的讨论、研究和修改等工作。组织起草组深入相关部门或地区开展现场调研，实地了解过去一年经济社会发展成效、存在问题以及各地的发展思路等。收集与政府工作报告有关的重要讲话、重要文件、公开报道、重要报告等相关材料，具备条件的将相关材料汇编成册，供起草组成员深度学习研究。
（二）起草研讨阶段。起草组根据党委工作要求，拟定报告提纲，并反复讨论研究报政府主要负责同志同意后，起草组成员按照平时研究所长合理分工。起草组成员一方面要深入研究本领域的工作内容，还要结合报告的整体布局研究各版块内容。报告起草后会经过多次的讨论研究，内部组织相关领导同志、业务骨干、专家学者等开展集思研讨，确保报告措施、目标、数据等可行性和科学性，达到显著提升报告质量的效果。
（三）征求意见阶段。征求意见分为内部征求意见和外部征求意见。例如国务院研究室报告起草组提出的三个渠道：总理先后主持召开了三场座谈会、广泛征求各地区各部门意见、利用媒体平台征求意见。征求意见是报告起草必不可少的关键一环，意在开门写报告，充分吸纳社会各家的意见建议，使报告成为集大成者，成为大部分人的共同意志。
（四）修改打磨阶段。基本框架和内容大体定下来后，就进入文稿的修改打磨阶段。分别从报告逻辑、政治要求、语言规范、数据案例、固定表达等方面对报告进行字斟句酌，力争做到“不可增一字、也不可减一字”，确保报告“零瑕疵”。在此基础上要注意提炼提升，与相关部门深入研究报告的重大创新提法，例如报告中开展标准提升引领传统产业优化升级行动、基础教育扩优提质工程等一系列抓手，要符合当前发展形势，要与各种规划政策文件相衔接，防止“两张皮”。
（五）审议定稿阶段。政府工作报告的审议，主要是经过党委常委会会议审议后提交人民代表大会审议，这是人民代表大会代表的是国家权力机关，肩负着监督国家机构履职尽责的重要职责，听取政府工作报告是人民代表大会行使法定职责、监督政府工作的核心方式，确保政府行为的合法性、透明性，有效保障人民群众的基本权利，促进社会经济发展。由政府主要负责同志向大会作报告后，提请代表审议并提出意见、建议和要求。大会期间还召开代表团分组会议，就报告内容进行讨论和审议。根据代表的审议意见，起草组对报告作进一步修改完善，并由大会主席团报告修订情况，说明修改的理由和内容，最后由大会通过对报告的决议，会后通过权威媒体正式向外公布。经审议后的政府工作报告，成为一份具有法定效力的规范性文件，具有特定的法律效力。
三写作要点：上接天线下接地气
（一）全面贯彻党的理论、路线、方针、政策和国家法律法规。政策和策略是党的生命，政府工作报告代表的是政府在党委领导下一定时期工作情况和成果，必须把贯彻落实党的路线、方针、政策作为出发点和归宿，要深刻领会并正确反映党和国家的有关方针政策和法律法规，自始至终要体现政治意识、大局意识，处处体现党的大政方针政策，这就是要时时刻刻“上接天线”，这是政府工作报告最基本的要求。
（二）必须牢牢把握时代背景和当前政策要求。政府工作报告涉及内容多，宏观性较强，从总结上一年工作，到谋划新一年工作目标思路和重点工作，都离不开对时代环境的深刻把握。要对国际国内经济政治动态熟悉关注，了解国际格局的深刻变化，了解全球化发展的基本趋势，在分析对我国经济发展影响尤其是外贸外资、科技前沿、社会稳定、意识形态等方面工作都离不开对复杂多面国际环境的把握。同时要深刻了解国内政策环境变化，例如当前党中央对招商引资新政策、人口发展新政策、传统产业改造新政策、文旅融合新政策、农村土地新政策、教育发展新政策等，还要关注外地一些好政策新政策，例如各地营商环境新政策、产业发展新政策、乡村治理新政策等等，这些政策前后衔接性强，起草政府工作报告都对中央级各地新政策了然于胸，结合本地实际有机融合，全面提升报告的针对性和时代性。
（三）必须符合经济社会发展实际。报告中总结的工作成效、提出的目标措施，都必须符合国情省情市情，确保经得起历史和实践的检验。在起草过程中必须坚持实事求是，在此基础上实现守正创新，不能想当然，更不能人云亦云。今年政府工作报告提出的实施提振消费专项行动、持续推进“人工智能+”行动、赋予用人单位人才评价更大自主权、整治“内卷式”竞争、建设“好房子”等，都具有很深刻的现实基础，对我国经济发展中出现的一些苗头性问题作出的治理措施，非常符合经济社会发展实际。
（四）必须积极回应人民群众的新期待新要求。我们的奋斗目标，一切都是为了满足人民群总日益增长的物质文化要求。每年的政府工作报告，往往也释放分量十足的“民生大餐”，例如报告中提出扩大高中教育学位供给、推进职普融通、开展大规模职业技能培训行动、提高城乡居民基础养老金、发放育儿补贴等，都是人民群众关心关切的民生问题。政府工作报告将“民生为大”贯穿始终，全方位保障着人民群众“稳稳的幸福”。
（五）必须做到语言通俗易懂。诚如报告起草组组长在吹风会上所言：“报告注重文风朴实‘接地气’，文字尽可能平实简练，尽量不用专业性术语，目的是让老百姓听得懂、好理解”。政府工作报告除了要接受人民代表大会的审议外，会后还要向全社会发布，是群众性很强的文稿，只有做到语言通俗易懂，多用数据和事实说话，多用群众性语言，多讲普通百姓听得懂的话，才能达到听得入、听得懂、听得进的效果。
（全文完）
