政府工作报告所蕴含的
十大公文写作技巧
文•金玉良言
政府工作报告作为关注度最高的重要规范性公文，在各类综合文稿中扮演着重要地位。各地的政府工作报告普遍字数在2万字左右，作为公文写作的集大成者，其蕴含着丰富、高超的公文写作技巧。公文写作工作者不仅要掌握政府工作报告所反映的政策动向，更要深刻理解其背后的公文写作原理。今年国务院政府工作报告是公文写作的集大成者，至少蕴含着十大公文写作技巧。
一
价值取向：上接天线与下接地气相统一
我国政府是在党委的领导下，依法履行职责，接受人大的监督的行政机关，其性质特点决定了任何政府工作报告都要做到上接天线、下接地气，对上要对党委及人大负责，对下要对人民群众负责。因此，政府工作报告既要把准政治定位，充分体现党委决策要求，全面贯彻以党中央的决策部署，也要充分体现群众意愿，回应各方面特别是基层、群众、企业的关切，各项政策和举措符合实际、贴近群众、贴近企业，实现“上情”和“下情”的有机结合。在今年的政府工作报告中，处处体现了“上接天线”的要求，从开头的“党中央坚强领导下”、“坚决贯彻落实9月26日中央政治局会议果断部署的一揽子增量政策”、做好经济工作的“五对重要关系”以及新一年经济社会发展总体要求和政策取向、重点工作任务铺排等，都严格对标对表中央经济工作会议的要求，报告中的相关表述、措施等都是党委工作的细化和落实。同时，报告中处处体现“以人民中心”的发展理念，无论是抓改革、保稳定、促发展，等都是为了人民群众有更好的收入、更好的环境、更扎实的民生保障，例如报告中提出的“完善劳动者工资正常增长机制”、“推动义务教育优质均衡发展”、“加力实施城中村和危旧房改造”、“拓宽农民增收渠道”、“推进城市更新和城镇老旧小区改造”、“推进社区支持的居家养老”等等，既从“点”上给出具体的解决办法，又从“面”上找到解决同类问题的思路举措，落实好这些措施群众获得感将会满满。作为公文起草工作者，必须时时刻刻关注党中央关注的政策动态，提出本地落实落细的贯彻措施，实现“天线”与“地气”的统一，这是公文写作的政治要求、价值取向，也是公文姓“公”最核心的要求。
二
辩证关系：宏观政策与微观措施相贯通
政府工作报告是宏观性很强的综合性文稿，谋篇布局以宏观政策为主，但其中也包含不少围观措施，尤其是社会比较关切的工作，通常采取宏观政策和微观措施相关同的写作方法，今年政府工作报告就有很多这方面的写作案例。例如全面提高人才队伍质量，对于我们这么大的国家而言，人才工作涉及内容多，报告中重点关注社会反映强烈的人才使用评价问题，提出“赋予用人单位更大自主权”。再如报告中提出要维护国家安全和社会稳定，这是一个宏观性比较强的政策，但报告中提出“抓好校园学生餐”、“加强乡镇街道服务管理力量”、“推进基层综治中心规范化建设”等微观措施，都是经济社会治理中社会群众比较关心关注的热点，宏观政策引领发展方向，微观措施回应社会热点。可以看出，一篇综合性文稿，如果全是宏观，容易导致空泛；但全是围观措施，就难以突出重点，必须做到既要有宏观谋划，也要有微观务实推进，才能实现虚实结合。重大文稿写作，要求要胸怀大局、了解宏观、明了大势，具备宏观思维能力，同时要紧密结合实际提出实实在在的举措和有效的思路，推动解决经济社会发展中的突出问题。
三
治理本质：改革发展与保障稳定相促进
改革发展和保障稳定是经济社会发展的核心关系之一，他们之间互相依存、互相促进，没有稳定的环境，改革发展就难以取得成效；没有经济社会的改革发展，保障稳定就成为空话。在今年的政府工作报告中，我们可以看到，改革发展和保障稳定始终贯彻始终。从开篇总结成效中“稳”的态势巩固延续、“进”的步伐坚实有力，就充分说明“稳”和“进”的关系，“稳”包括主要经济指标稳、就业稳、社会大局稳等，“进”包括产业进、创新进、生态环境进、改革开放进等，部署新一年工作同样强调稳楼市股市、稳预期，推动改革发展稳中有进、以进促稳。为了促进改革发展，报告提出了很多强而有力的改革发展措施，赤字率、公共预算规模、超长期特别国债、新增政府债务等力度空前，货币政策更加适度宽松，等等，充分体现以进促稳、稳中求进的辩证关系。谋划新一年工作任务也是如此，通过提振消费、扩大投资、深化重点领域改革、发展新质生产力等，无不是为了实现“进”和“稳”的统一。文稿起草要把握好“稳”和“进”的关系，稳中求进、以进促稳，实现经济社会发展活力与秩序的动态平衡。
四
工作方法：坚持“两点论”和重点论相结合
政府工作线多面广，起草时就要突出报告的全面性，但由于报告的篇幅有限，这就要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，处理好重点工作和日常工作的关系。从面上来说，政府工作要尽量全面，尽可能全方位反映政府工作的成效，全方位部署未来一年工作。从点上而言，要力求突出重点，防止记流水账，做到以重点引领全局。今年的政府工作报告，在面上兼顾了宏观经济指标、深化改革扩大开放、创新驱动、城乡区域协调发展、社会事业、生态环境保护、政府建设和治理创新等七个方面总结去年工作具体工作，而在部署新一年工作时罗列了消费投资、现代化产业体系建设、科教兴国、重点领域改革、防范化解重大风险、乡村振兴、城镇化建设和区域协调发展、降碳减污扩绿、保障和改善民生等十方面重点工作，基本囊括了政府日常工作的方方面面。而各个方面重点工作也挑选重点领域来进行布置，以提高人才队伍质量为例，重点突出了拔尖创新人才、重点领域紧缺人才和高技能人才、青年人才、海外人才以及人才管理和使用、人才分类评价改革等，人才方面的其他措施则在人才专题会议和专门服务机构中部署。公文写作要做到“两点论”和重点论相结合，既要注重宏观层面的全局把握，也要注重突出重点，防止平均用力、记流水账。
五
大局观念：整体利益和局部利益相平衡
在我国，整体利益和局部利益是一致的，整体居于主导地位，局部利益是构成整体的基础。但在某些情况下，当整体利益与局部利益有所冲突时，要求局部利益要服从整体利益，这就是不谋全局者、不足以谋一域。政府工作报告也注意处理整体利益和局部利益相平衡的关系，报告内容处处体现偶家发展的大局观念，同时关注地方和部门的实际情况，做到两者互相统一。例如“规范实施政府和社会资本合作新机制”、“开展标准提升引领传统产业优化升级行动”等，就是要维护好经济社会发展的整体利益，同时要推动局部利益服从整体利益，例如报告提出要“开展规范涉企执法专项行动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，坚决防止违规异地执法和趋利性执法”、“破除地方保护和市场分割，打通市场准入退出、要素配置等方面制约经济循环的卡点堵点”、“修订出台新版市场准入负面清单，优化新业态新领域市场准入环境”、“制定重点领域公平竞争合规指引”、“加快建设统一开放的交通运输市场”等，就是要防止一些地方的“局部利益”影响“整体利益”，进而影响经济社会发展的公平性和合理性。重大文稿起草，要始终把整体利益放在最高位置，防止为了局部利益而损害整体利益，促进经济社会发展行稳致远。
六
权力机制：统的合力与分的活力相协调
做好政府工作，既要加强统筹谋划，发挥“统”作用，推动各项工作形成合力，同时要充分赋权，激发部门和地方的积极性，鼓励基层改革探索，实现“统”“分”结合，共同推进政府工作取得更大成效。今年的政府工作报告就充分体现了这种辩证思维。“统的合力”方面，实施提振消费专项行动，推进全国统一大市场建设，深化财税金融体制改革，巩固拓展脱贫攻坚成果，深入实施新型城镇化战略行动等，都是全国铺开的统一行动，体现了我国政令畅通、政策直达、步调一致、执行有力的行政优势。报告中还注意处理发挥地方和部门工作的主动性创造性，在落实部署中赋予极大地自主权，例如房地产发展中在收购主体、价格和用途方面赋予城市政府更大自主权，鼓励地方在高质量发展中培育税源，实施区域协调发展战略等，“统”就是要从全局、从整体出发，形成推动经济社会发展的整体合力，“分”就是发挥各自的积极性，抢抓机遇加快发展。重大文稿写作要注意发挥好统的合力与分的活力的辩证关系，该“统”的要全面铺开，该“分”的鼓励支持，实现统分结合，最终实现政府治理既有序稳定又充满活力。
七
目标关系：短期成效与长远蓝图相贯通
任何工作都是继承中发展、在发展中更好继承，做好政府工作更是如此。在起草政府工作过程中，就要兼顾好短期成效和长远目标的关系，推动经济社会一步一个脚印不断向前发展。今年政府工作报告中，就很好处理了短期成效和目标的关系，体现了我国各级政府持续跑好“接力赛”的行政理念。报告中强调“今年是‘十四五’规划收官之年”、“高质量完成‘十四五’规划目标任务，为实现‘十五五’良好开局打牢基础”，“经济增长预期目标为5%左右，既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接，突出迎难而上、奋发有为的鲜明导向”、“科学确定发展目标，谋划好重大战略任务”等，就是说明做好今年工作，事关“十四五”规划目标的顺利完成，事关“十五五”规划的基础，是衔接两个五年规划的重要时间节点，说明我们经济社会的发展，是一场“接力赛”，每一届政府都都肩负着自己的责任，每一年目标的完成都事关宏伟蓝图的实现，同时说明国家发展规划的在我国经济社会发展过程中的严肃性、引领性、科学性。重大公文起草必须注重政府工作的延续性和继承性，实现年度目标与长远目标相衔接，在报告中充分体现我国政府一棒接着一棒跑出高质量发展“接力赛”的施政理念。
八
改革原则：坚持守正和创新相一致
守正创新是我国改革开放形成的重大原则，只有守正才能保证创新始终沿着正确方向前进，只有持续创新才能更好地守正，在继承中发展、在守正中创新，推动改革发展行稳致远。政府工作报告处处体现了守正创新的改革发展原则，例如强调“坚持不懈夯实农业基础”、“坚定不移全面深化改革扩大开放”、“严格落实中央八项规定精神”、“坚定实施扩大内需战略”、“持续推进“人工智能+”行动”、“坚持和落实‘两个毫不动摇’”等等，都体现了政府在坚持好的做法措施上接续发力。同时，报告注重因时因势创新推出一批新改革举措，不断适应经济社会发展新形势新变化，例如“制定提升消费能力、增加优质供给、改善消费环境专项措施”、“综合整治‘内卷式’竞争”、“发放育儿补贴，大力发展托幼一体服务，增加普惠托育服务供给”、“在坚守安全底线的前提下，更多为发展想办法、为企业助把力”等等，都是针对今年经济社会发展形势变化而提出的创新性措施。综合性文稿写作一个很重要的原则就是既要坚持好经验好做法，同时必须写出新意，要在守正的基础上不断创新，提出更多符合新形势新变化的改革措施，推动政府工作更好地提升宏观政策的实施效能。
九
语言要求：文风朴实与提神鼓劲相交融
政府工作报告作为公开性综合文稿，群众性很强，要多使用群众性、通俗性语言，避免羞涩难懂的专业术语。今年的政府工作报告基本上都是通俗易懂的语句，整个文稿通读下来基本上很容易理解，普通老百姓看得懂、容易消化。例如“腾出更多资金用于发展所需、民生所盼”、推动更多资金资源“投资于人”、服务于民生等这类表述比较多。同时，今年的政府工作报告尤为注重调动各方面积极性，语言富有激情，巧妙插入了很多提神鼓劲的表述。例如报告中“要紧紧围绕国家需求和群众关切推进教育改革发展，加快从教育大国向教育强国迈进”、“政府要寓管理于服务之中，用服务的暖心增强企业的信心”、“各地区都要扛稳保障国家粮食安全责任，共同把饭碗端得更牢”、“让每一分钱都用于增进人民健康福祉”、“让年轻一代在运动中强意志、健身心”，语言非常鲜活。重大文稿起草尤其是公开类讲话稿的写作，要注重以文风朴实为主，力求更短、更实、更新，力求多见事、见项目、见数字，同时可以少量增加一些鲜活的语言，达到提神鼓劲、引起共鸣的效果。
十
协同效用：个人能力与集体智慧相融合
政府工作报告是重大文稿，代表的是政府对其过去一年的政府工作进行总结，并对未来一年的工作重点和目标进行规划和部署，凝聚了大量的集体智慧。起草政府工作报告，研究部门要抽调相关人员组成专班，同时会邀请相关部门负责同志或有关专家参与研究，在政府的统筹下开展工作。同时，政府工作报告还会吸各级各单位及收社会各界的意见建议，体现了集中力量、集中智慧，开门写报告的特点。今年国务院政府工作报告从204万条网民建言中精选出2000多条有代表性的建言，可见其征求意见范围之大。一定程度上可以讲，政府工作报告不是写出来的，而是各方面群策群力、集中智慧的结果。同时，在报告起草过程中，个人发挥的作用也是不可忽视的，无论是领导的要求、部门的意见、社会的建议都需要起草组成员来具体消化、辨别及采纳，哪些适合吸收，哪些适合转化，哪些不太符合等等，都需要个人在头脑中有基本判断，尤其是资深笔杆子需要发挥中流砥柱作用，同时个人一些想法和建议得到认可融合报告中，上升为集体决策。在报告起草过程中，往往要实现个人与群体的高度融合，个人能力与群众智慧的充分结合。
(全文完)
